建立外部董事制度的直接目标是为了增强董事会内部的制衡机制，但受公司治理路径依赖性的制约，不同国家针对不同类型企业要解决的问题不一样，制度设计的侧重点也不同。该制度起源于美国，以1940年的《投资公司法》为标志，目的是为了解决“内部人控制”，后逐步演变为以独董为主。我国1997年引入独董制度，动因是避免非流通股股东侵害流通股股东的权益，重点强调独董要保持与大股东的独立性。

　　最主要的制衡应体现在董事会内部

　　新型国资监管体制建立后，解决了国企出资人长期不到位的问题，各级国资监管机构都将破解国有独资公司的治理问题摆在首要位置。2004年国务院国资委率先建立外部董事制度，目的是规范董事会运作，变革“一把手”体制。北京、上海、江苏等不少省市相继建立外部董事制度，山东省2006年底向省管企业派出了首批外部董事，由国资委聘任并对其履职情况进行考核评价，薪酬由国资委确定，不与派驻企业经营效益挂钩（以下“省管企业”、“省国资委”指山东省管企业、山东省国资委）。

　　1993年《公司法》实施以后，多数省管企业在首轮公司制改造中都通过“翻牌”方式建立了公司治理结构。受产权结构单一的制约，董事都是“内部人”，在传统干部管理体制下董事长与其他董事之间事实上是正副职关系，往往是“家有千口，主事一人”，票决制难以落到实处，董事会“有其形而无其神”，规范运作无从谈起。由于董事会缺位、越位、错位现象普遍，导致整个公司治理结构运转瘫痪，无法形成立体的“框架结构”，还是一个扁平化的“领导班子”。公司治理机构权责不清，省国资委行使股东会职权找不到着力点，经理层不能独立履行职责，监事会难以准确地监督，领导人员混岗分工一体化运行，党政联席会仍是最主要的决策方式，“一把手”体制没有实质性改变。

　　缺乏有效的制衡机制是一切公司治理问题的企业内部根源，而最主要的制衡应体现在董事会内部。董事会产生的动因是“管办分离”，在企业界称为“所有权与经营权分离”，理论界说是“信任托管”关系的产物。这些观点是准确的，但忽略了一个要素——董事会是与产权多元化相伴而生的，是许多人出资办学校、企业后共同信托的产物。如果说议会制体现了“人权”的民主，董事会制度则体现“产权”的民主。董事代表推选自己股东的利益，相互之间具有天然的制衡关系，这是董事会实行“票决制”的基础，是实现民主、多数人决策的保证。国有独资公司产权结构单一，董事会内部的制衡机制缺少来自产权的基础，这是规范省管企业公司治理结构绕不开的难题和关键点。

　　外部董事制度是钥匙

　　建立外部董事制度，是在产权结构单一的前提下解决省管企业董事会内部制衡机制的有效途径，是规范公司治理结构这项系统工程中最重要的一把钥匙，对于国资监管体系建设具有重要意义。

　　首先，外部董事制度为规范董事会运作植入了内在动力。已派出外部董事的省管企业反映，外部董事对董事会的运作要求比较严格，规章制度不健全或落不到实处他们不答应，董事会会议议题论证不充分他们不同意上会，“事情再急也不能乱了程序”，董事会比以前“难开了”，运作的规范性有了质的改善，凡重大问题都能提交董事会研究。有些曾担任省管企业副职的外部董事说：“原企业的所有决策都是党政联席会一揽子研究，议题一般都是匆匆而过，大家基本上不发表不同意见；有意见的也不愿讲，因为一把手负总责。做外部董事后，企业不可能让我们参加党政联席会，参加董事会发表意见也不再看别人的脸色，有啥说啥。这不是人变了，而是体制机制变了”。还有不少人反映，派出外部董事后从制度上防止了企业重大决策一个人说了算，不再像原来是依靠主要负责人的素质。

　　其次，外部董事制度能够提高决策质量。从省管企业的实践看，外部董事对董事会决策至少起到了三个作用：一是外部董事比较超脱，以在董事会上行使表决权为主要职责，能够客观、独立地根据个人判断发表意见，保证了董事会真正实现民主、科学决策；二是外部董事受所任职企业传统观念和惯性思维影响较小，能够跳出来进行决策，董事在专业特长和能力阅历上能够实现优势互补，有利于增加董事会进行商业判断时的整体经验厚度；三是能够产生“鲶鱼效应”，带动内部董事增强责任意识，充分发表意见，谨慎行使表决权。

　　第三，外部董事制度能够促进公司治理结构规范运转。外部董事到位，尤其是超过半数以后，为董事会与经理层、党委会的有效分离奠定了组织基础，能够保证公司治理机构在人员配置上的相对独立。董事会运作规范、履职能力不断提高，有利于规范出资人与董事会的信任托管关系，为省国资委依法规范履行出资人职责创造了条件；董事逐步从执行性事务中退出来，是决策与执行分开的前提，有利于理顺董事会与总经理的委托代理关系；经理层独立承担日常经营管理职责，有利于更好地发挥监事会的监督检查作用；依法对重大事项统一行使决策权，为党委会找准定位提供了环境，有利于发挥党组织的政治核心作用。

　　第四，外部董事制度能够促进国资监管体系建设。外部董事占董事会多数以后，对于董事会能够规范运作、相关制度和机制建设到位的企业，省国资委将把高管的选聘权、考核权和分配权归还董事会，为建立出资人、董事会和总经理三者之间的责任传递链条提供保证，有利于实现国有资产保值增值责任的层层分解。领导人员分层分类管理体制的逐步规范，也为建立分层分类考核评价体系创造了条件，省国资委考核评价董事会体现了国有资产保值增值的共同要求；董事会考核评价经理层体现本企业生产经营的个性化要求、高管个体的岗位职责，能够提高考核评价的针对性和科学性。实现个性化考核评价是进一步健全完善激励约束机制的基础，有利于更好地激发企业领导干事创业的激情。

　　建立外部董事制度是为了增强董事会内部的制衡，但制衡是手段而不是目的，更不能将制衡等同于制约，这一制度与发挥企业家作用、鼓励董事长干事创业不矛盾。在产权多元化的企业，尽管董事长表决时与其他董事享有同等权利，但他是大股东或首席代表，来自股东会的支持力度要大于其他董事。我们要变革“一把手”体制，但不否定董事长在企业的核心作用，在制度设计时要充分考虑这点。外部董事的工作特点，决定了他们不会干预企业生产经营活动，多数情况下不是给企业“出主意”，而是对企业的“主意”进行判断。企业家的作用首先应该体现在企业发展战略上，而国企在计划体制下不需要发展战略，直到现在对战略规划的重视程度仍然不够。强调企业的决策与执行分开，就是为了把董事长从琐碎的生产经营性事务中解放出来，转变长期形成的思维方式和工作习惯，集中精力谋划企业的发展战略，抓好企业改革发展的大事。