导语：2012年11月26日，人力资源和社会保障部（下称人社部）就《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见。中国的三大养老保险互转衔接问题终于有了眉目。

根据最新的数据，这三大养老保险加起来覆盖了七亿多人。而城镇职工养老保险和其它两种养老保险在缴费金额、养老金待遇等方面都差别巨大。到底怎么互转才合适？绝对是一个涉及七亿多人的公平问题。

一、养老保险互转是一个关系一半以上国人的公平问题

1、互转的真问题就是职保和其它两种保险的转换，直接影响两大类人

所谓三大养老保险，指的是城镇职工基本养老保险（“职保”）、新型农村社会养老保险（“新农保”）或城镇居民社会养老保险（“城居保”）。当然，这里的互转指的是起码参加了两种养老保险的人，而不是说只参加一种就能转到另一种去。在很多地方，后两者都统一为了城乡居民养老保险，而两者之间的缴费基数、领取金额等都差别不大。所以真正有意义的就是职保与后两者之间的互转。2011年，参加职保的企业退休人员平均每月的退休金有1511元，而参加后两者的人则普遍每月拿不到100元，差距非常大。因此，互转就直接影响到了两大类人：

1.农民工：截止2011年底参加职保的农民工人数为4140万，而最新统计的全国农民工数量为2.5亿。很多农民工既在自己打工的企业参加了职保又在自己的家乡参加了新农保，养老保险的互转自然影响着他们的切身利益，也影响着其它2亿左右农民工的投保决定。

2.两种保险都参加了的城镇居民：有的城镇居民工作不稳定，为防养老问题就购买了城居保，而在单位时也购买过职保。

2、但是互转又和其它参保人都休戚相关，是个公平问题

职保和其它两种保险的制度设计是不一样的。职保分为统筹账户和个人账户，统筹账户里其实是大家的钱，像大锅饭一样，需要分到退休人员的碗中去。而其它两种养老保险一般都只有个人账户。那么：

1.要从职保转别的保险，是不是也要分一部分大锅饭出去呢？分多了影响到其他职保参加者，分少了或者不分的话，又好像对转出者很不公平。

2.要从职保转别的保险，缴费年限怎么算呢？职保参加者可比其它保险参加者缴得多。好比，职保参保者一年缴了2000元，而新农保参加者一年缴了400元，如果算前者转到新农保，一年算他缴了5年，这对别人公平吗？如果不折算，就算一年，又对他公平吗？

反之亦然。从别的保险转到职保也一样存在公平问题。

所以，这可是个关系到全国一半多人的公平问题。而目前的意见稿是否又做到了公平或者相对公平呢？

二、目前意见稿“从高转低”吃大亏，“从低转高”吃小亏

1、问题一，缴费年限不能从低待遇保险带到高待遇保险，反之，能累计带但不能折算

职保相对其它两类杯水车薪的养老保险，当然更具优越性，一般而言待遇高得太多了。所以，以下称职保为高待遇保险，其它两类为低待遇保险。

目前政策以15年为界，假如参加职保满了15年，低待遇保险的钱就能转职保；而没满，则只能从职保转其它。

可缴费年限却没有折算。假如一个人缴了15年的职保，另缴了10年的新农保，到头来他转职保，他那10年的缴费年限是带不到职保的。而缴费年限当然影响着拿多少职保养老金。

而高待遇的年限能往低处带，只是也可能存在不公平。假如一个人缴了10年职保，而缴了5年新农保，那么转了以后，新农保的缴费年限是累计加起来的15年。可问题是，他缴一年职保的钱可比别人缴一年新农保多多了，比如同样缴了一万的总额，别人有15年累积年限，他却只有七八年，在一些地方也会影响到养老金计算（比如成都等地，在算城乡居民养老保险的领取金额时，累积缴费年限也在公式中）。

事实上，之前在成都等地就已经有两类待遇保险互转的政策，制度设计者用了一些公式来计算，实现缴费年限的互转，例如职保转换年限=相同年度城乡居民养老保险缴费金额÷相同年度城镇个体参保人员最低缴费金额×城乡居民相同年度实际缴费年限。所以，有很多实例可供调研。而如果全国性的统一规定实施，那么这些地方的参保人只能跟着全国来，实际待遇降低了。

无论如何，制度设计者不能替个体说，反正转换了就也很短一段年限，影响不了什么，那就不转了。一项公共制度设计不能粗枝大叶，而应该就算在最细微处也体现制度设计者的公平之心。

制度设计不合理会引发退保热潮

2、问题二，统筹账户里的钱不能从高待遇保险带到低待遇保险

中国的养老保险基金，需要企业缴纳月工资的20%，职工缴纳8%.这相当于月工资28%的钱。而企业缴的这20%就被用作了统筹基金，用来支付当下的养老金需求。这笔统筹金到底是公家的还是私人的呢？人社部最新的解释是，这是公家的，是国家对职保制度的专门安排。可别忘记了，这20%的钱却也是和城镇职工工资挂钩的。有一个明例是，下岗职工们要想续上社保还得按照缴费工资的20%来缴，而不是8%.而在职保更早的制度中，单位所缴的钱中有3%其实是要划归个人，可后来因为为了缓解支付压力，从2006年开始，这3%就成公家的了。

更不能不提外来劳动力大省广东的情况，农民工退保后，那20%的统筹账户是带不走的。结果，到了2011年年末，光广东一省就有累积养老金结余2892.61亿元。而在许多相关制度研究报告中，作者都认为农民工带走全部个人缴费与企业缴费的50%之和是一个比较合理的数字。否则，农民工们相当于被迫放弃了自己一部分养老权益，而肥了打工地。打工的时候是城市的脊梁，走了还要为城市放血。

无论如何，一分统筹基金带不走，也对弱势群体不公平。在职保制度内跨地区转移要划转12%的统筹基金，为了平衡地区之间的养老负担。可职保转成别的保险却一分带不走，这不也是地区间的不公吗？

综上，这样的转保办法其实限制了大家从低到高的流动，寻求更好的生活。而从高到低也不划算。既然带不走统筹基金，只带个人账户还不如退保，相对而言还方便多了。

三、意见稿还忽视了两大群体

1、忽视一，三大保险的待遇领取年龄不统一，忽视中老年女性权益

女性农民工领保年龄不衔接

企业职工的退休年龄为男60周岁、女50周岁；参加城乡居民养老保险的城乡居民是没有退休的，而是指达到享受养老金的年龄，城乡居民达到享受养老金待遇的年龄无论男女均为60周岁。

这对许多女性打工者就形成了很大的问题。倘若一个进城务工的女性满了50岁，但是职保没有缴满15年，到了法定退休年龄后要续职保很难，她就只能转回其它保险。可问题来了：

第一，她是现在就可以转呢还是得等60岁呢？意见稿原话是，“参加职保和新农保或城居保人员，达到职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）后”，可问题是对于女性来讲，两个年龄差了十岁。

第二，如果现在就可以转，那么她依然领不到养老金。而等她到了60岁的时候，她领职保的同龄人都领了10年养老金了。

以上确实是众多进城务工的中老年女性都会碰到的难题。

2、忽视二，没有提到失地农民的养老金衔接问题

土地被政府征收了的农民被成为失地农民，他们中许多人被迫转为城镇户口。根据社科院的报告，这个群体有4000——5000万人，并且以每年300万的数量在递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。据抽样调查，有60%失地农民生活困难。根据各地政策的不同，有的失地后政府帮助购买了职保，有的则是城居保，还有的是新农保。而很多失地农民在失地之前都买了新农保。事实上，失地农民们的养老保险如何衔接，费用如何摊派确实也需要一个国家性的指导意见，否则各地太不统一了。

今年，审计署在审计中查出截至2011年底，尚有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障。2011年，127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇低于当地农村最低生活保障标准。失地农民到底应该参加哪种保险，如何衔接确实需要个统一意见了。

四、从实际出发，意见稿可能可操作性堪忧

1、有了三年前的职保转移前车之鉴，大多数人恐怕还是要选择退保

职保跨地区转移和城乡三种养老保险之间的互转办法几乎一模一样

目前，三种养老保险的统筹水平很不一样，在一些地方，职保已经开始了省一级的统筹，而其它两种保险还大多处于县一级的统筹。根据有关的规定，在发放新农保和城居保时，县市一级的财政都需要拿出资金来做配套，所以对于接受职保转其它两种保险的人，地方政府完全没有动力。

事实上，从2010年开始实施的职保跨地区转移已经遇到了这个问题。要办个手续比登天还难。

另外，三年前的调查问卷就显示，很多人对于这45天的转保流程都觉得太过于复杂，不如退保。遗憾的是，三年后的三大养老险之间的转移办法几乎同三年前一个模子刻出来的，没有任何的改进。

在这样的情况下，又有多少人能够做到顺利转保呢？更不用说，职保的跨地区转移，接受地政府还能一并接受12%的统筹基金，而现在的跨地区跨险种转保，没统筹基金接收，接受地政府需要出额外的配套资金，更没有什么接收欲望了。

2、让已届退休年龄的农民工在工作地续交满职保才非常必要而实际

意见稿里，三大养老保险互转的前提是投保人已届退休年龄。有个例子是，广东不少外来工养老保险因已到退休年龄不能继续购买，从而达不到缴费年限无法享受当地的养老保险。按照职保跨地区转移的规定，这些人可以把自己的职保转移回户籍所在地，但是那里却不接收。像是有记者曾经报道过，51岁的晏大芬到广东打工20年，在里水购买了8年零8个月养老保险。现在，她因超过退休年龄（根据有关规定，女工人满50周岁，连续工龄满10年的可以退休），又遇到异地转移难，而无法享受养老保险待遇。十分悲凉。

让这些为这个城市兢兢业业服务了多年的人能够有退休金，是应当而又公平的事情。而事实上，他们中的大多数都非常愿意续交满自己的保险，本来也就剩不了多少时间就缴满了。否则，他们的大笔统筹金又留在当地“做贡献”了。

结语：三大养老保险之间的衔接当然是好事情，可能是实现全国社保大一统的一步。不过，政策不能忘记公平性和可操作性。否则只限于纸上谈兵而已。