2月7日，春节长假后上班的头一天，国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险（下称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（下称“城居保”），在全国范围内建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

“这意味着我国开始从城乡制度分别建设的阶段，进入到打破公共服务城乡二元制度、推进制度并轨的新阶段。”2月11日，国家发改委宏观院社会发展研究所所长杨宜勇（微博）接受《华夏时报》记者采访时表示，城居保和新农保两种制度在模式、保障水平以及筹资方式等方面都比较接近，改革的难度相对较小，下一步改革则是将机关事业单位纳入城镇职工养老保险。

几乎同步，国务院医改办要求在今年6月底前启动各地大病保险试点工作。这些看上去的巧合，纷纷剑指城乡社保，涉及范围及力度可谓空前。

“城乡居民统一基本养老保险将为社会保险、社会福利的城乡一体化打下基础，有利于户籍制度的改革，也有助于城镇化的加速。”2月11日，武汉科技大学金融研究所所长董登新接受《华夏时报》记者采访时表示。

合并仅是第一步

一直以来，我国养老保险制度都因其“碎片化”格局而备受诟病，城乡之间、企业与机关事业单位之间分别适用不同的基本养老保障制度。据悉，我国社会养老保险大致可分为五种：机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保，国务院常务会议决定合并的则是后两种。

新农保针对的是农民，城居保则是针对城市中没有工作的居民。

“这两类险种所涉及群体的统筹层次都很低，基本养老金的标准均属于偏低水平，是急需提高养老保障但又没有话语权的那部分人。同时，这两类养老保险的相似度非常高，衔接合并起来相对顺畅。”杨宜勇强调。

比如，城居保和新农保两种养老保险制度设计上非常相像，都设立了个人账户，个人向账户里缴费；缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保比新农保多了5个档，每人每年从100元到1000元有10档选择；两种制度养老金发放公式也类似，都是到60岁就每人每月固定开始领取养老金，跟以前的缴费记录没有任何关系。

而二者养老金标准也均偏低。2013年年底，人保部部长尹蔚民曾表示，当前中国城乡居民养老金月人均81元，尚不及农村低保标准的一半。

在统筹层次很低以及缴费模式极其相近的情况下，分别针对不同的群体各自建立一套经办机构和队伍，显然不利于节约成本，不利于规模管理和效率的提高。

同时，据记者了解，新农保和城居保较高的覆盖水平同样为此次合并奠定了基础。根据人保部公开数据显示，截至2012年底，全国城乡居民参加两项养老保险的人数达到4.84亿人，其中有1.3亿城乡老年居民可以领取养老待遇。也就是说，新农保在试点三年、城居保在试点一年之后，两种制度都基本实现了全覆盖，一跃成为覆盖人群最多的社会基本养老保险制度。

由于新农保和城居保两种制度极为类似，加之先后设立，有些省份在2011年城居保起步之初就已将两种保险制度合二为一。据记者了解，截至2013年年底，15个省份已建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。

董登新则表示，城乡居民基本养老保险的统一仅是“万里长征第一步”，且是最容易合并的一步，硬骨头仍是机关事业单位和企业职工养老制度的并轨。

不会直接致待遇提高

城居保和新农保两类保险虽因太多的雷同而较易合并，但双方之间的衔接依然存在待遇核定计发水平等多方面的问题。

比如，相比农村居民，城镇居民享受的社会保障项目更多、覆盖面更大，社会保障的标准和层次也更高。有数据表明，目前我国新型农村社会养老保险的养老金中位数为每年720元，而城镇居民养老保险的养老金中位数为每年1200元，前者仅及后者的60%.

如果一味地将前者的待遇提高到城镇户籍人口的水平，势必会给社保资金带来压力，加重养老金缺口的程度。

本报记者注意到，2月7日国务院常务会议的决定指出，建立统一的城乡居民基本养老保险制度后，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。那么这是否意味着，新农保参保人的待遇不会提升到城居保的水平，而城居保参保人的待遇也不会被新农保拉低？

清华大学社会保障中心主任杨燕绥认为，此两种养老保险制度整合的主要目的是对经办机构和信息系统进行合并，以后将由一套人马对这两项制度进行统一管理，方便参保人员的转移接续和流动，并不会直接导致待遇提高。

2月11日，本报记者拨打北京市人力资源与社会保障局电话咨询城居保和新农保合并事宜如何操作，工作人员也苦于没有细则而不能给出解释。对于何时出台细则，该工作人员表示这需要由相关部门制订，细则出台后会在官网发布。

中信建投分析师陈烨远分析，由于细则还未公布，而新农保和城居保遵循的是多缴多得的原则，新农保的缴费分100-500元5档，城居保则分为100-1000元10档，因而合并后的城乡居民基本养老保险制度的最高缴费额就成为最大悬念。

促城镇化提速

两类养老保险的合并，虽并未涉及城镇职工养老保险，但无疑已打破了固守近60年的城乡二元结构，这其中的意义远大于合并本身。

2013年11月召开的中共十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。

不过一个月时间，12月20日，尹蔚民撰文指出，把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，把现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。

如今，以上两项工作迅速成了马年开局的头等大事，更成为相关公共服务改革的排头兵。很明显，无论从反应速度和时间节点来看，社会保障的对接已成为打破城乡二元结构建立城乡一体化的关键一步。

社会保障是城乡一体化绕不开的话题，而城乡一体化又是破解城镇化难题的一把钥匙，按此推理，城乡居民养老保险的统一，无疑为城镇化提速减少了障碍。

就此，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧接受《华夏时报》记者采访时曾明确表示，社保制度已严重滞后城镇化速度，新型城镇化过程中应加速推进社会保障制度的衔接与整合。

养老保险制度如果继续按照原有的分散模式，随着城镇化的发展，更多劳动力从农村涌入，地区发展不均衡、城乡差距继续加大等矛盾将会更加凸出。为此，在众多专家看来，城居保和新农保的合并表面上来看是我国首次在福利方面消除了城乡差别，促进了城乡融合，其实，更深层次的意义在于推动了人的城镇化。

（原标题：养老保险并轨再迈一步）